增強「韌性」建設,抵禦暴風雨等毀滅性氣候事件

菲律賓是全球遭遇熱帶風暴次數最多的國家。這個國家地處颱風帶,每年有 4 至 6 個月會遭遇危險風暴的侵襲。每年約有 20 個熱帶氣旋會進入菲律賓責任範圍,其中 10 個可能形成颱風,而當中的 5 個可能具有毀天滅地的破壞力。

氣候變化導致極端天氣進一步加劇,海水溫度上升促使熱帶風暴蘊藏驚人的破壞力,為此菲律賓一直嚴陣以待,積極採取措施來抵禦此類天氣事件對菲律賓經濟和民生所造成的毀滅性影響。

近年來,對菲律賓衝擊最大、最致命的風暴屬颱風「海燕」(又稱「尤蘭達」),它於 2013 年直撲菲律賓中部,摧毀了 400 萬戶民房。「海燕」最高風力達每小時 315 公里,達到第 5 級颶風標準,幾乎以最強風力登陸菲律賓,巨大的風暴潮瞬間衝垮了獨魯萬市。此次颱風估計造成 7,500 人死亡或失蹤,總經濟損失約達 22 億美元

前事不忘,後事之師

五年後,號稱 2018 年全球第三強熱帶氣旋的「山竹」颱風登陸菲律賓,但與「海燕」相比,其造成的總經濟損失可謂不足為道。

原來在經歷「海燕」的重創後,菲律賓政府以此為鑒,積極採取自然災害應對措施,從而有效減輕了「山竹」帶來的影響。在該次颱風中,死亡率明顯下降,據菲律賓國家災害風險減緩與管理委員會估計,死亡人數為 127 人,總經濟損失則為 6.27 億美元2。 

「山竹」颱風最高風力達每小時 270 公里,也達到了 5 級颶風標準,於 2018 年 9 月 15 日直撲呂宋島,之後穿過中國南海進入香港和中國。

根據以往的災難教訓,我們總結出一項重要的經驗:政府機構必須提早並反覆向民眾強調「颱風來臨時應積極尋求庇護」的觀念。在「山竹」登陸呂宋島以前,菲律賓大氣地球物理和天文服務管理局 (PAGASA) 持續嚴密監測颱風的行進路徑,同時於 9 月 13 日提早發出警告訊號,並且緊急疏散民眾。此外,數個緊急醫療救護隊隨時待命,並準備了價值逾 3000 萬美元的救援物資3。 不僅如此,早在 9 月 12 日,菲律賓政府便正式宣佈學校停課,以預防即將登陸的颱風。

菲律賓之所以能夠有效地減輕「山竹」颱風的影響,正是因為採取了上述一系列的積極預防措施,提升國家對災害的應變能力。2018 年 7 月,菲律賓總統杜特蒂認識到加強國家面對災害的「韌性」至關重要,因此正式宣佈成立一個全新的災害應變部門——Department of Disaster Resilience。在此基礎上,菲律賓更進一步於 2018 年 12 月,將世界銀行支援的參數型巨災保險保障加倍至 3.9 億美元4。該保險方案涵蓋菲律賓 25 個省,保障範圍包括重大颱風和地震事件,旨在確保災害發生之際,保險公司可以迅速進行賠付。

公私合作的巨大威力

全球暖化已經成為不爭的事實,隨之而來的颱風、暴雨和水災等極端天氣事件更是頻頻發生,但政府公共部門並非孤身前行,也無需一力承擔與之有關的災難風險管理重責。
 
過去兩年,全球的總經濟損失達 4970 億美元,其中 2800 億美元未投保。保險業希冀以自身的力量幫助社會,以更妥善地應對這些風險,據瑞士再保險研究院近日發佈的 sigma 報告顯示,市場上仍有巨大的承保能力和空間。依據 2017 和 2018 兩年的所有保險理賠,在非壽險總保險資金 (估計為 2 兆美元以上) 中,自然災害事件造成的損失理賠僅佔 11% 左右。

有效的保險措施可以幫助政府減輕氣候變化對民眾和經濟帶來的影響。sigma 的分析結果顯示,60% 以上的自然災害保險賠付用於幫助遭遇因自然災害而引發暴雨、土石流及風暴潮所造成的水災等導致損失的民眾。以此類風險為重點的新保險方式可以讓政府更有效地部署資金,以彌補保障缺口。

譬如,保障極端天氣災害的指數保險,可以讓政府和民眾從這些頻繁發生的自然災害中認識到保險的巨大價值。在中國,有越來越多的省級政府使用保險工具,來為救災或重建公共基礎設施提供資金支援。在「山竹」颱風登陸廣東後不久,當地保險監理局隨即宣佈,廣東省參數型巨災保險已經啟動,賠付可用來支援救災重建工作。

通過合理的規劃,採取多方面的措施緩解自然災害所造成的影響和損失,其中保險對於有效的災難風險管理至關重要,對於受災社區迅速恢復重建也有莫大的裨益。保險所帶來的經濟助益可以讓民眾在面臨自然災害時有更強大的「韌性」,同時也有助於減輕政府在災難發生後的財政負擔,加快恢復速度。再保險/保險公司應加強與政府公共部門的合作,對氣候風險進行評估、定價和轉移,為民眾提供更周到的保障,尤其是針對財力有限的民眾。

 

1 del Rosario, Eduardo D. (2014 年 4 月)。 颱風尤蘭達 (海燕) 的最終結果報告 (pdf) (Report). NDRRMC. 菲律宾国家减灾委。2015 年 3 月 14 日检索结果。

2 Jalad, Ricardo B. (2018 年 10 月 5 日)。 颱風「山竹」第 55 號預防措施情勢報告 (pdf)(技術報告)。菲律賓國家災害風險減緩與管理委員會。2018 年 10 月 7 日檢索結果。

3 https://www.channelnewsasia.com/news/asia/philippines-starts-evacuations-typhoon-mangkhut-10718210

4 http://www.artemis.bm/news/philippines-parametric-insurance-doubles-cat-bond-on-the-way-world-bank/

Contact