城市面临的巨灾挑战

在中国,如今大约有7.7亿的人口生活在城市中。城镇人口自2010年以后开始超过了农村人口,2015年城镇人口的占比达到了56.1%,大大超过了新中国成立初期的不足10%。随着中国经济发展,越来越多的人们走出了山村,前往城市去探寻新的发展机会。在城市化发展的过程中,人们一边享受着高质量与高密度的先进基础建设以及经济产业集群带来的高效;一边面对着交通拥挤、环境污染等典型城市风险问题。如何扩大城市化带来的红利,有效控制管理城市化带来的挑战将是每一个城市管理者无法回避的问题。

这其中有来自高人口密度和流动与城市安全之间的矛盾,伴随城市发展而快速扩张的居住商业区域和早期规划还尚未及迁移的工业区域之间功能重叠带来的矛盾,以及密集工业产业与相对滞后的环境管理之间的矛盾都是每个发展中的城市需要解决的矛盾。

在现今的城市之中,人口高度聚集在城市的各项功能设施中,如地铁、大型综合商场、大型赛事活动等。而这些功能设施因自身属性而客观存在的风险,如恐怖袭击、踩踏事件、火灾爆炸等都会借由密集人群这一城市特性进一步放大风险的影响效应。2014 年的上海外滩拥挤踩踏事件导致80 余人伤亡,2015 年的深圳12·20滑坡事故造成90 余人伤亡,以及2016年江西丰城电厂事故也产生了70 余人伤亡。这些惨痛的伤亡事件给事故遇难者的亲人家属带来了巨大伤害的同时,也给当地政府敲响了警钟。如何进一步排查城市中的风险隐患,事件发生后如何为遇难者亲属提供及时的经济与精神上的支持,如何从硬件布局到加强软件人员培训从而杜绝未来的风险,都会是地方政府关心的主要问题。对辖区内民众的人身安全保障始终是政府首要的关注点。

城市的快速发展是中国绝大部分地区存在的客观现状,城市每五年一次的城市整体规划设计有时都无法在第一时间跟上城市扩张的步伐。自1992 年第一个国家级新区上海浦东新区开始,一个个新区在中国各地陆续开花。包括天津滨海新区、云南滇中新区、南京江北新区在内,截至2017年4月,中国的国家级新区达到了19个之多。这些新区的发展步调在其所属城市内更快更有活力。然而快速发展的城市建设中,新区与老城的接壤,大片新兴的居民居住区域和原先布局在郊区而现在却属于城区的工业地段产生了并存的现象。因经济、规划等各种原因尚未及迁出的工厂,往往周边会很快被新开发的地产楼盘所包围。在近些年的工厂火灾爆炸事件中,我们不乏听到民众对规划的质疑:为什么居民楼附近会有危险品生产或者是贮存的场所?最终这些受到火灾爆炸波及的居民楼宇都通过开发商或者政府采取了回购、修复等高额经济开销的手段来为受灾群众提供补偿。合理的城市规划和强有力的执行,以及灾后大量的救援应急资金准备都是值得城市管理者事先考虑的。对辖区内民众的财产保护更是在人身安全之后政府的下一个主要关注点。

“污染”一词在近几年的媒体报道和热点关注中频频出现。随着经济发展,民众对于生活环境的认知,要求都有了显著的提高。然而中国大量城市中密集的工业园区,都存在着大小不一的环境风险。长江沿岸的城市工业厂区,中国海岸线上星罗棋布的工业厂房以及遍布中国各种城市地形地貌的工业设施都对执政者从环境监管的角度提出了挑战。2005 年吉林松花江污染事件,松花江污染流域长达80 公里,甚至对松花江流域的城市居民用水都产生了较大的影响;2013 年大连市新港中石油的火灾爆炸,其渤海湾海上油污清理费用超过了11 亿元人民币。在这些特别重大环境事故中,城市群众都会在不同程度上表现出对当地环境的担忧。即使可能远离污染地点数十公里,污染本身已经被空间所隔离,但是城市辖区内的民众依然会对发生在这个城市的环境事故产生心理上的负担。这些负担层层累加传递,最后城市管理者必须得从风险管理、环境修复等多个维度交出一份令市民和社会满意的答卷。继人身安全和财产安全之后,公共环境维护和提升也是政府需要正视的关注点。

正如前文所叙述的,这些城市面临的主要矛盾在当下中国是普遍存在的。深刻认识城市的风险属性,建立科学化的风险排查管理机制,构建灾后财务的应急体系,这些都是减少、缓和矛盾,为城市快速发展提供保障的有效解决方案。

每一个城市都有属于自己的文化和特色,在城市风险上也是如此。城市与城市之间也存在着不同的风险点。就如同东南沿海城市容易遭受台风侵袭一般,每个城市在摸索适合自己发展的经济道路上也伴随着符合自身城市属性的风险。如江苏省南京市存在着大量依附长江的化工企业,如何管控突发环境事故中造成的水污染是当地城市管理中主要关注的风险;而在北京市,各类别的群体事件,无论是早晚高峰地铁人群拥挤事故的风险,还是潜在的社会安全威胁风险发生的概率和事件会产生的影响力都远远高于全国其他城市。对于城市管理者来说,把握住属于自己城市的风险属性,清晰梳理城市的风险脉络,树立起城市相关风险的管控意识都将是城市风险管理中重要的一步。

自2007 年《中华人民共和国突发事件应对法》通过以来,从县级行政单位往上,针对造成或者可能造成严重社会危害,需要采取应急处置措施予以应对自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件,并陆续建立了地方应急管理体制。然而根据不同城市的复杂情况,依托于城市应急管理体制的全方位城市风险勘查在中国许多城市尚未完善。相关部门之间还是缺乏综合性的风险勘查体系。对于城市中非国防类风险源,引入第三方商业机构进行独立的成科学体系的风险勘查,灾害预防排查将有效地帮助城市了解、控制和预防城市中的突发风险。

风险可以进一步认知、管理和控制,但是可以预见的是在中短期未来的中国城市发展中,突发的灾害还是无法完全避免。构建起符合城市自身需求的灾后财务应急管理,将受灾群众的受灾心理预期和财务补助,防灾减灾建设支出相结合,使得灾害事件的经济、政治、社会影响降到最低。城市居民在灾害事件中的心理预期会随着时间维度的变化而变化。在一场灾难发生后,24 小时内往往人们第一时间关心的是自身与亲朋好友的人身安全;在确保人身安全之后,人们将会把目光注视在自身的财产上;而当人们既有了人身安全保障又理清了自身财务的受灾状况后,灾后周边生活环境污染的问题也提上了日程;最后人们开始关注政府采取了哪些措施来确保灾害不会再现。在这一系列的心理预期活动中,包括安抚遇害家属治疗受伤群众,合理安置受灾群众,适当援助群众的财产损失,快速清理和恢复地方生态环境,从硬件和软件两个角度投入对减少未来灾害发生等财务支出,政府在每一个阶段能不能及时给予充足的财务支持都直接影响到当次事件的影响范围和规模。

通过对各种解决方案的合理利用,城市管理者将科学化的风险管理机制融入到城市管理的过程中,有利于进一步提高政府的执政水平。保持与时俱进的风险管理意识将为城市的高速发展保驾护航。当然城市的建设和社会科技的进步都会给城市带来更多未知的新兴风险,而人们对新兴风险的认知总是存在后置性,城市网络风险的萌发,无人机领空风险的发展都是这样的例子。风险一直存在并变化着,也正是因为这样的特性,保持对风险的认知、管理,时刻准备好风险来临时的各项资源,以不变的对风险的重视应万变才是未来城市发展的必胜之道。

本文刊载于《金融博览》2017年第9期


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