农业保险巨灾风险管理

中国是农业大国,农业是国民经济的基础。国家高度重视粮食安全,发展农业、造福农村、富裕农民、稳定地解决13亿人口的吃饭问题,这些一直是治国安邦重中之重的大事。在我国,依靠自身力量实现粮食基本自给的基本方针下,预计未来很长一段时间,我国粮食需求量还会继续呈刚性增长,而增产较大的阻力之一就是气候变化条件下极端灾害事件的频繁发生。

农业巨灾对经济社会影响巨大

在新经济形势下,参与农业经济的主体不仅包括农民,还包括与农业相关的企业,以及政府。然而,由于农业风险高度集中以及靠天吃饭的特点,一场极端灾害事件往往能导致大范围、高额度的农业损失,即农业巨灾,进而给各相关主体造成较大的负面影响。基于这种情况,我国从2007年开始大力发展政策性农业保险,以“低保费、低保障、广覆盖”的原则迅速推进。根据保监会的统计,截至2016年底,已覆盖了所有的省份,参保的农户2亿户次,保费收入达到417.1亿元,三大口粮作物承保的覆盖率超过70%。
一方面推进迅速,另一方面“低保费、低保障、广覆盖”的特点也带来了一些问题。“低保障”使得农业灾害发生后,农民无法得到足额的保险赔付,收入大大减少。“广覆盖”使得保险公司在干旱、洪水等系统性风险发生后,往往受到大范围的波及,无法在空间上对冲风险;并且随着保险条件的调整,保险公司在平常年份很难累积足够的准备金,以在时间上对冲低频高强度的风险;同时,在现行的农业保险保障范围之外,政府往往需要投入大量救灾资金,发挥其行政职能来组织抗灾救灾工作,而这部分额外的、大量的、不可预见的财政支出也给财政预算的稳定性带来挑战。

2016年内蒙古东部和东北西部地区发生严重干旱,对当地玉米及牧草等作物生长造成严重影响。黑龙江省、内蒙古自治区和吉林市共19市102个县(市、区、旗)共将近一千万人口受灾,农作物受灾面积达600万公顷,绝收面积80万公顷以上,直接经济损失225亿元。此次事件使得在当地规模经营农业保险的各家保险公司种植险赔付率有极大攀升,全省种植业整体赔付率均在100%以上,受灾县市赔付率在300%~500%的也屡见不鲜。各地政府投入大量人力物力进行抗旱救灾,内蒙古两次发放特大抗旱救灾补助经费,黑龙江也启动了Ⅳ级干旱灾害应急响应,以应对此次灾害带来的影响。

2016年安徽省的夏季洪水也给当地11市73个县(市、区、开发区)带来了不同程度的损失。根据安徽省民政部的统计,6~7月份洪涝累积造成一千万以上人口受灾,农作物受灾面积112万公顷,直接经济损失544.7亿元,其中农业损失194.6万元。此次灾害的发生也使当地的农业保险公司赔付率大幅升高。政府同样组织了大批人力和物资进行抗洪抢险工作。

纵观世界,近年来也不乏农业巨灾事件在全球范围内同期发生,造成全球范围内的巨灾事件。例如,2012年美国主要粮食地区发生大规模干旱事件,使得当年美国全国农业保险赔付率达到150%以上,美国玉米严重歉收,价格飙升,也因此打击了以玉米为饲料的肉类企业;同年,布拉万台风给韩国农业带来重创,当地市场保险赔付率超过350%;同样是在2012年,俄罗斯受到干旱影响,当地农业保险市场赔付率超过150%;当年乌克兰赔付率超过300%。农业巨灾风险在各个国家的保险领域都是一个值得关注的问题。

自然条件复杂,各种灾害频发是我国的客观现实,加之农业抗风险能力差以及现阶段农业保险的保障单薄特点,使得巨灾对农业的影响尤为突出。灾害事件发生后,主要表现为农民收入急剧减少、保险公司业务付费大幅上升,政府的财政投入显著增加。

国内外农业巨灾风险管理现状

对于农业巨灾保险而言,国际上较为发达的农业国家倾向于利用高保障的保险产品来给农户提供较为全面的止损方式,这也在一定程度上减轻了灾害发生后政府的救灾负担。然而农业保险公司的风险会相应增加,并在巨灾发生后需要承担巨大的赔付责任。所以农业保险公司会针对自己的风险情况,进行较为充足的再保险安排,确保灾害发生之后公司的业务经营平稳。对于发展中国家来说,我们也看到许多国家政府和金融机构,正在联合国际各方力量不断向前推进农业保险计划。包括完善政府支持下的商业保险,或者以国际合作的形式开展农业保险项目,以平滑主要灾害风险、增加抗灾能力。

对于我国保险业来说,由于各地实际情况有所差异,也催生了不同种类的农业巨灾风险管理方法。例如,包括北京,上海在内的部分地区,针对当地可能发生的农业巨灾风险,政府留出部分预算以帮助保险公司完善农业巨灾保险风险分散机制,经过多年的实践取得了良好效果。与此同时,大部分地区政府在发生农业巨灾事件后,其自身也要承担大量的责任,需要充足的资金来进行抗灾救灾工作,也很难在短时间内向农业保险经营主体提供帮助。针对这种情况,2016年部分省份开始进行了巨灾制度建设的探索,例如黑龙江省开始试点利用指数保险的方式平滑农业巨灾给当地财政带来的波动。

可以说,与国际发达国家相比,我国农业保险保障程度当下还较为有限,农业巨灾风险需要农民、保险公司、政府三方共同承担,在现有北京、上海、黑龙江等地对农业巨灾保险风险分散实践的基础上,整个行业和社会也在积极探索农业巨灾风险管理的模式方法。

如何更好地做农业保险巨灾风险管理

我国现有农业保险的保障程度较低,例如对于种植业保险,大部分地区保额尚不足完全覆盖物化成本;非大宗粮食作物、畜牧物种之外的很多特色作物、牲畜、水产等类型尚没有保险产品为其提供保障,这导致了灾害或者巨灾发生后农民无法得到足够的赔偿。在这种情况下,可以针对农户实际需求,采取扩大保障程度的方法来降低农户的农业巨灾风险。例如,可以利用适当提高大宗作物的保险金额,开发产量保险、收入保险、气象指数类保险等新型保险产品,积极探索丰富新品种的保险保障等方法。使得巨灾事件发生之后,农户能得到及时、足额的保险赔付以应对巨灾发生后农业再生产的投入。

对于农业保险公司而言,由于在农业保险起步的几年内,国内整体没有发生严重的农业巨灾事件,导致保险公司容易忽略对巨灾的风险管理,外在表现为对巨灾风险可能发生程度的低估并且巨灾风险分散安排不足。例如,国际上多数农业保险公司的再保险保障可以覆盖到赔付率的200%以上,而我国的大部分保险公司一般止步于赔付率150%左右。而在气候变化可能带来越来越频繁和剧烈的灾害事件的背景下,保险公司应重视农业巨灾风险分散机制的建立,以确保自身的经营稳定性,从而更好地服务农户。
近年来,针对我国政府在农业灾害发生后的巨大责任问题,巨灾保障体系建设得到各级政府越来越多的重视,《国务院关于推进防灾减灾救灾体制机制改革的意见》中也明确提出“鼓励各地结合灾害风险特点,探索巨灾风险有效保障模式”。在这种情况下,以地方政府为被保险人,利用保险的方法,借助市场的力量。平滑政府财政预算外用于灾后农村人口生活救助、农业生产重建等的巨额公共财政支出,也不失为金融业更好地服务社会的一个角度和契机。

结合中国农业保险市场的现状,可以通过设计农业巨灾再保险的方式,分散保险公司的农业巨灾风险;政府在资金允许的情况下也可以帮助保险公司购买更高的保障。在自身农业生产责任重大的地区,政府也可以通过购买农业巨灾保险的形式来提升自己的抗灾救灾能力,提高预算的稳定性。

本文刊载于《金融博览》2017年第5期


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