巨灾保障不容忽视

随着全球气候变化、经济活动的日趋复杂,各国面临的重大自然灾害与大型人为灾难的数量不断上升。根据瑞士再保险Sigma数据库,2015年全球共发生353起灾害事件,其中198起为自然灾害,是有记录以来自然灾害数量最多的一年,另有155起人为灾难,有26000多人在灾害中丧生或失踪,是2014年死亡人数的两倍。

巨灾给世界经济和人民生活造成了很大的威胁。据Sigma的初步估计,过去40年,全球自然灾害造成的总经济损失占全球GDP的比例从1975~1984年期间的0.09%增长到2005~2014年间的0.27%。2016年,全球因自然灾害与人为灾难导致的经济损失总额至少达到1580亿美元,明显高于2015年的损失额940亿美元,略低于10年均值1750亿美元,地震和洪水等自然灾害是导致损失的主要原因。与此同时,瑞士再保险的自然灾害风险模型MultiSNAP分析表明,在绝对数值方面,美国、日本和中国面临的自然巨灾风险敞口最大。地震风险是造成美国和日本预期损失的主要灾害,而洪水风险则占中国预期损失的近一半。

中国是全球自然灾害风险最高的国家之一

中国地域辽阔、地理环境复杂、气候稳定性差、生态环境脆弱、自然灾害的类型多、发生频率高,是世界上自然灾害最严重的国家之一。整体来看,中国气象灾害,包括洪涝、台风、干旱等发生最为频繁,也是对社会经济发展影响最大的灾害类型。根据《中国统计年鉴》历年有统计的相关数据观察中国2005~2015年地质灾害、地震、海洋灾害和森林火灾发生的平均情况,可以看到,发生次数最多的灾害是各类地质灾害,每年发生25354次,造成1136人次的人员伤亡和46.29亿元的直接经济损失。地震年均发生次数最少,但破坏力最强,例如2008年的汶川地震,死亡人数87150人(包括失踪人数),直接经济损失高达8450多亿元。

中国科学院的刘毅、杨宇两位学者曾对中国历史上重大自然灾害的时空分布特征做过研究,发现从自然灾害发生频率的空间格局来看,自然灾害发生次数最多的区域集中在华北平原和长江中下游平原、江南丘陵地区,而东北平原、内蒙古高原、西北内陆地区发生较少。重大飓风灾害主要发生在东南沿海,水灾主要发生在中下游平原及河套地区。西部地区是世界上大陆地震最活跃、最强烈和最密集的地区。环太平洋地震带对我国台湾及其附近海域影响最大。西南地区是地质灾害多发区,其中藏、滇是地震、滑坡和泥石流灾害最为严重的省区。其中,人为因素的影响非常严重,一方面是因人类的过度开发使一些坡地植被破坏,水土流失现象加剧;另一方面则是由于泥石流经常发生区域的人口和财产不断增加。可以看出,中国自然灾害高风险区域与中东部经济社会发达地区相叠加,这使得灾害风险防范任务非常艰巨。此外,从时间维度上看,在全球气候变化背景下,我国发生极端天气气候事件发生的几率还将增大,灾害风险进一步升高。

国内外巨灾救助体系

为帮助受灾地区重建生产、提高防御灾害的能力,大多数国家政府都设立了制度化的灾害救助体系。根据国家海洋局的一项研究,美国、日本属于自然灾害高发的国家,其灾害救助体系相对比较完善。

在美国,洪灾、风暴潮、海啸等自然灾害频发,为了将灾害损失减少到最低,美国联邦、州和地方各级政府在灾害救助体系中发挥了重要作用。首先,完备的政策体系是基础。1950年,美国政府出台了《联邦灾害救援法》,规定了联邦政府的职责;1974年国会通过了《灾害救助和紧急援助法》(又称《斯坦福法案》),该法案于1988年修订后正式形成了目前的灾害应急系统;此外,还有专项救灾法案,如1968年的《国家洪水保险法》、1977年的《地震救灾法》等。其次,一体化的救灾协调机构是保障。1979年,美国政府创设了一个从中央到地方,统合政、军、警、消防、医疗、民间组织及市民等一体化指挥、调度的机构,即美国联邦应急管理署(Federal Emergency Management Agency,FEMA),它能够动员一切资源,包括28个联邦机构和非政府组织(如美国红十字会)进行有效的防灾减灾。第三,政府支持的自然灾害保险是驱动力。为提高民众保险风险意识、减轻政府救灾压力,美国国会于1968年通过《全国洪水保险法》,又于1969年制定《全国洪水保险计划》,设立了国家洪水保险基金,提供洪水保险服务。各州政府也根据辖区灾害特点建立了灾害保险机制,比如佛罗里达飓风巨灾基金、加州地震保险和公平计划等。

日本是世界上地震、台风、海啸等自然灾害最多的国家之一。在长期与自然灾害的抗争中,建立了具有世界领先水平的防灾、减灾、抗灾、救灾综合应对体系。首先,拥有齐全的防灾救灾法律。日本关于防灾、减灾以及紧急状态等的法律法规约200多部,主要分为基本法、灾害预防和防灾规划法、灾害应急法、灾后重建和恢复法、灾害管理组织法等五大类,如《灾害对策基本法》、《灾害救助法》、《海洋与日本:21世纪海洋政策建议》、《备荒储备法》等。第二,设立了统一有效的灾害救助机构。2001年,日本内阁府成为国家灾害管理的行政机构,负责防灾救灾基本政策和防灾救灾计划的制订,协调各省、厅的活动以及巨灾响应。此外,为了推进综合防灾救灾措施,日本成立了中央防灾会议作为最高防灾决策机构。第三,形成了多方参与的救助体制。在发生重大灾害时,除中央和地方政府承担救灾资金、社会各界捐款救助外,日本的金融机构也会有一些救济措施,如临时缓缴按揭贷款、减少贷款利息等。此外,人们只要参加了救助保险,就能获得保险公司的赔付金,在重建过程中的负担将会大为减轻。

总体来看,新中国成立以来,自然灾害救助工作取得了举世瞩目的成就,首先,制度建设方面逐渐完善。相继颁布了1997年《中华人民共和国防震救灾法》,1998年《中华人民共和国防洪法》,2005年《国家自然灾害救助应急预案》、《国家地震应急预案》,2010年又通过了《自然灾害救助条例》。对突发自然灾害危害程度设定了四级响应机制,对每一级响应的条件、程序和措施作了详细规定,全国自然灾害应急预案体系初步建成。其次,机制运行方面逐步健全。确立了“政府主导、分级管理、社会互助、生产自救”的救灾工作方针,组建国家减灾委员会,建立了由国务院统一领导、国家减灾委综合协调、有关部门分工负责的抗灾救灾综合协调体制。此外,也与国际组织及有关国家在减灾救灾领域建立了密切合作关系。

然而,我国灾害救助体制还存在着如下一些问题:第一,救灾主体是政府。政府及其职能部门既是救助制度的决策者,也是执行者,还是监督者,集三重职能于一身。第二,政府财政救灾资金负担较重。由于我国目前尚未建立规范的社会捐助制度,各项灾害救助资金主要是各级政府的财政投入,灾害对政府尤其是灾区地方政府的财政状况有很大影响。一方面,灾害造成的损失会使当地政府税基变小,政府税收减少。另一方面,灾后救助及恢复重建又会使政府支出增加。例如,2008年5月12日发生的四川汶川大地震,是新中国成立以来破坏力最大的地震,灾情使得四川省各县市的财政收入受到了不同程度的影响,2008年各县市财政支出增长态势惊人,有的县财政支出较2007年增长了近10倍。第三,由于民众风险意识和保险意识比较低,巨灾保险支出非常低,因此,通过保险进行灾害融资、自然灾害风险转移的情况也非常少。总体来看,在我国目前的灾害救助体系里,无论是个人、集体还是政府还都较少使用金融工具转移由巨灾引发的财务风险或财政压力。

本文刊载于《金融博览》2017年第3期


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