财政风险、财政治理结构与巨灾保险

我国是世界上自然灾害多发的国家之一,灾害分布广,但社会和政府的防灾和抗灾能力比较薄弱。这种薄弱主要体现在三个方面,各类灾害的防灾和抗灾基础设施有限,社会防灾和抗灾意识和组织体系相对滞后,阻隔和延缓自然灾害损失衍生至社会财务和政府财政危机体系缺位。因此,近年来自然灾害频度和强度的提升与保险缺位与社会财务和政府财政防灾及抗灾体系的矛盾也成为新常态下破解经济民生难题的主要矛盾之一。

巨灾风险引发财政风险

公共财政是政府治理的主要手段之一。政府公共财政是以国家为主体,通过政府的收支活动,集中一部分社会资源,用于履行政府职能和满足社会公共需要的经济活动,是满足社会公共需要为目的而进行政府收支活动的模式,即国家为市场提供公共产品(服务)的分配活动或经济活动。

巨灾风险是严重自然灾害对社会造成的集体损失,并且会在社会经济关系中引发连锁反应,如灾后大规模重建造成的严重财政资金短缺、由预算调剂导致将部分长期发展所需要的资金转向短期的紧急解困需求、对口支援可能会加重援建区地方政府的财政负担等。而这些有可能使严重自然灾害逐渐演变、衍生、扩散到社会的众多领域,最终形成系统风险。

个体和私营经济体是巨灾风险的首要冲击对象,然而随着灾害强度的提升,居民、企业、政府之间的责任界线会变得模糊,直至在极端严重灾害发生时消失,从而政府成为主要损失主体。巨灾具有突发性、严重性、影响深远等特点,公共财政承担主要救助责任时面临财力限制、公权约束、预算对接等多方面因素的制约,往往会导致救助成本过大,同时也给财政预算造成了较大的压力。

以2008年“5·12”汶川地震为例。此次地震所造成的直接经济损失达8450亿元人民币,相关救助资金包括政府提供救援资金672亿元;建立灾区恢复重建专项资金700亿元,其中600亿元从中央预算稳定调节基金调入;加强中央对地方和地方与地方之间的转移支付,2008年,中央对四川一般性转移支付达244.4亿元,同比增长33.1%,此外,按“一省帮一重灾县”的原则,建立了中国东中部地区19个省份对四川省18个县(市)以及甘肃省、陕西省受灾严重地区的对口支援制度,各支援省市每年对口支援实物量按不低于本省市上年地方财政收入的1%考虑,连续支援三年。除此以外,国家还颁布了税收优惠政策,以减免受灾企业和个人所得税、房产税和进出口税等。

巨灾保险如何防范财政风险

巨灾对于财政的最主要冲击在于造成财政支出的巨幅波动,甚至产生资金缺口。巨灾保险作为灾前融资,可以有助于降低政府的金融风险敞口,在面对巨灾时为政府预算减少潜在负担。并且,巨灾保险可以盘活财政涉灾预算存量,通过杠杆作用高度放大产生增量资金用于政府的应灾救灾工作。

巨灾保险的核心是科学化计算自然灾害可能对居民和企业产生的或有财务责任,以及对各级政府产生的或有财政责任。这需要对灾害、风险暴露、易损性这三大模块进行深入的研究。大量细致的工作要投入到地质、气象、经济等多个领域,具体研究涉及投保地区的巨灾特点、经济活动特点、社会资产累积、风险敞口、历史损失记录等,以大量数据为基础建立风险模型,并由此计算出投保地区在不同严重程度的灾害下可能产生的各种损失规模。同时,合理的巨灾保险设计还需要研究并计算居民和企业的抗灾财务能力,以及政府的制度化抗灾财政能力。它们与因灾社会或有财务责任和因灾政府或有财政责任之间的差距,即社会财务和政府财政的剩余责任,由此明确巨灾保险防范财政风险的保障额度。这是巨灾保险设计的基础。

保险作为高度杠杆化的因灾或有资本,可以通过商业保险和再保险,连接更广泛的保险市场的承保能力,甚至通过再保转分保和巨灾债券等衍生品,连接国际资本市场。强大且专业的资本杠杆工具,使得巨灾保险可以有效对冲因灾财务和财政巨额或有责任。当然,现实中的严重巨灾如汶川地震、美国东海岸飓风等给政府财政造成的缺口远非保险业的承保能力所能提供。但是,巨灾保险能够缩小实际经济损失和商业投保损失之间的差距,减少政府在巨灾后筹集资金的需求,从而减少财政风险发生的几率。

2016年在黑龙江省落地的我国首个农业巨灾保险项目旨在保护投保的28个贫困县的财政刚性。在当年的局地干旱和局地强降雨灾害中,该农业巨灾保险项目共赔付超过7000万元。其中,有五个县单在强降雨一项的赔付率超过2000%,意味着超过20倍的杠杆放大作用。

巨灾保险如何优化财政治理结构

当前我国财政治理在应对巨灾存在的突出问题是防灾减灾预备费的使用限制,“无灾不能用,有灾不够花”。政府公共财政在面对巨灾这种偶发性公共利益风险时,往往由于刚性预算等因素的限制而难以及时发挥有效作用。

为了在巨灾之后筹集资金,地方和中央政府常需要采取重新分配预算、增加政府债券、或募集捐助等措施。然而,这些措施一般来说都有其局限性。

比如财政专项预算,因为财政各个应急应灾专项预算科目多为灾难预防和应急响应等工作,使得专项灾难救助、灾后重建、灾后社会救助等预算甚微;再如重新分配预算,其难以提供足够的资金,而且还会从其他重要的公共支出需求中抽走资金;而转移支付这一方式则因为应急应灾转移支付比率基本依据各地经济发展水平,由上级财政和中央财政进行,所以它往往并不能制度化保证足额财政资金到位;增加债务的方式由于灾难救助和灾后重建财政资金支出巨大,多会导致公共债务的进一步增加,进而加剧整体公共债务负担,影响宏观经济指标,为金融体系带来负担及隐患。除了这些以外,巨灾之后常常会有捐款及国际援助,但它们多半具有很大的不确定性,并有可能附着政治和经济副作用;同时,重大自然灾害产生的困境有时会迫使政府将民生和重建相关的直接税费减免,可这一举措的另一面常常却是迫于资金压力提高和新设间接税费用于补充财政空缺,其副作用显而易见。

此外,这些措施还有一个很重要的问题就是时间上的滞后,即救灾款项难以在灾害刚刚发生最需要的时刻到账。最紧急的救灾应急资金需求压力主要落在政府身上。

一旦巨灾保险成为一种制度,它的建立对于财政治理的最大贡献在于提高预算的严谨和稳定,且尽量减少对上述措施的依赖,使得灾后工作更有效率。制度化的巨灾保险,其基础是科学化计算和针对投保地区的量身设计,其执行遵循严格规范的政府公共管理流程。当巨灾保险制度设立后,每年财政固定支出巨灾保险保费,在大灾之年获得确定的资金支持,即保单列明的保障额度。这样公共财政有表外资金支持,用以对冲大灾之年财政的或有负债。甚至保险保障额度可以与政府的应急响应机制相挂钩,为政府不同等级的应急响应工作提供不同的资金支持。

2016年我国首个省级财政巨灾指数保险在广东省落地,为试点十市应对台风和强降雨的专项财政提供保险保障。项目组多次实地调研,与财政、民政、气象等多部门讨论,最终明确符合当地财政需求的保障额度和保险结构。确定启动巨灾保险制度后,每年年初省人大审议批准保费预算。在项目落地过程中,政府采购招标、人大审议、政府各相关部门会签等规范化操作确保整个过程的公正和透明。在这些科学规范的工作之后,是国际资本市场对当地救灾工作的资金支持。

在发展过程中,财政治理的重要作用是保障公共利益的基本实现。购买巨灾保险等支出应当在一定程度上理解为公共产品和公共服务支出,如果能够在法律规范下形成一个有序的制度体系,则有望通过巨灾保险的推广提高财政治理的精准度。

本文刊载于《金融博览》2017年第7期


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