城市综合管廊高速发展带给保险行业的机会和挑战

城市地下埋藏有各种管线,这些管线与我们的生活密切相关。与传统埋设方式相比,修建城市地下综合管廊,可以带来较为明显的社会和经济收益。2016年上半年,李克强总理在第十二届全国人民代表大会第四次会议上提出要开工建设综合管廊2000公里以上。综合管廊市场潜力巨大,无论是在工程界还是保险界都是一个热门话题。

综合管廊的相关背景

根据现行《城市综合管廊工程技术规范》(GB50838-2015),综合管廊指建于城市地下用于容纳两类及以上的城市工程管线的构筑物及附属设施。其可分为(1)干线综合管廊,指用于容纳城市主干工程管线,采用独立分舱方式建设的综合管廊;(2)支线综合管廊,指用于容纳城市配给工程管线,采用单舱或双舱方式建设的综合管廊;(3)缆线管廊,指采用浅埋沟道方式建设,设有可开启盖板但其内部空间不能满足人员正常通行要求,用于容纳电力电缆和通信线缆的管廊。管廊的主要目的是容纳城市工程管线。此处的城市工程管线指城市范围内为满足生活、生产需要的给水、雨水、污水、再生水、天然气、热力、电力、通信等市政公用管线,不包含工业管线。

与传统直接埋设地下管线相比,修建综合管廊最直接的好处是避免了日后反复开挖路面。此外,修建地下管廊还有其他明显的优势。第一,减少空间占用。通过修建综合管廊,将各种管线分舱集中,可大量减少地下空间占用,便于地下空间开发和利用。此外通过修建地下管廊也可将传统线路入地,减少土地占用面积。例如,高压线假设时多要求几十米的走廊宽度,这部分线路若转入地下,可极大的改善城市布局。第二,便于检修和维护。管线入廊后,常规维护和应急维修都可以在管廊中进行,不必再进行开挖,在提高检修效率的同时也降低了成本。管廊本身还可预留管线扩容位置,如果有新的线路需求,施工单位可以方便的在管廊中直接铺设。第三,提升防灾能力。对地下线路而言,传统铺设方式将管线或套管直接置于土体之内,其易受到沉降或腐蚀影响,且易被周边施工影响。对架空线路而言,部分线路易在台风季受到损坏。而管廊本身做为钢筋混凝土结构,可起到保护内部管线的作用,同时因为其整体位于地下,受自然灾害的影响也相对较小。

上述管廊的优势表明,修建综合管廊可有效的提升城市基础设施建设水平。近年来为了推进综合管廊的建设,各种利好政策不断出台。2013年9月,国务院办公厅下发了《国务院关于加强城市基础设施建设的意见》。住房城乡建设部在解读中特别提到了“党中央和国务院领导高度重视城市地下管线问题,为切实加强地下管线建设管理工作,国务院办公厅下发了《指导意见》”。此后有关综合管廊的政策逐渐密集起来。2014年,国务院先后发布了《国家新型城镇化规划2014~2020)》和《加强城市地下管线建设管理的指导意见》,为综合管廊的发展定下基调。2015年住房和城乡建设部发布《城市地下综合管廊工程规划编制指引》,并推进国家标准《城市综合管廊工程技术规范》(GB50838-2015)正式实施。这两份文件从规划和建设的角度规范了城市管廊的发展。此后国务院发布《关于推进城市地下综合管廊建设的指导意见》,国家发展改革委、住房城乡建设部共同印发《关于城市地下综合管廊实行有偿使用制度的指导意见》,明确了解决综合管廊建设和运营的资金问题的主要方法。

为了推进城市基础设施建设,加强地下管线建设,各地都在积极推进管廊建设的落地工作。除了第一批试点城市之外,很多城市都已立项或开始建设。时至今日纵观各地的管廊建设,成果斐然。但与此同时,从公开渠道我们也可以看到,在管廊的推进过程中,仍有不少困难有待解决。

推进综合管廊建设的困难

综合管廊并不是新鲜事物。从十九世纪开始,一些西方国家就开始修建管廊。我国第一条成规模的管廊是90年代中期建成的上海张杨路综合管廊,其中容纳了给水、电力、通信和燃气管线。之后直到近年来,国内才开始大规模建设综合管廊。此外具有实际运营经验的管廊并不多见。综合管廊在国内的开展,仍存在一些困难,体现在规划、施工及运营等方面。

综合管廊的设计规划经验不足。国内综合管廊的建设运营经验分布在各地,并未形成经验体系,也未能给设计规划提供足够参考,致使设计规划在几方面存在欠缺。一是对运营期的需求估计不足。例如,东南沿海某城市新区首条综合管廊在设计时未能充分考虑到对运营期中管线维修时设备和材料的运输需求,导致后期检修不便。另外,由于管廊必须要通过管线接口和终端管线连接,若在设计规划时对未来管线接口位置估计不准,将会导致管廊出线位置不佳。后期如果在既有管廊结构上重新开口,势必导致管廊防水结构的破坏,造成安全隐患。二是管廊规划未结合城市发展综合考虑。例如,东南沿海某城市管廊示范项目建设先于城市地下空间整体规划。管廊建成后其走线挤占了城市地下交通规划路线,导致地下公共交通系统无法整体联通。类似的情况在很多一二线城市都会出现,轨道交通规划和综合管廊规划势必产生冲突,需要在更高层面进行整体协调。三是规划和需求存在脱节现象。考虑到规划建设的难易度和成本,各地现有管廊基本都在城市新区建设。但对管廊需求最迫切的,往往还是老城区。老城建成年代早,多数管网已老化,亟需升级改造。但因为许多地下管线资料缺失,建筑和人口密度较大,在老城区推进综合管廊建设难度很高。

综合管廊的建设施工压力较大。与传统直接铺设方式相比,建设综合管廊需要大量的初始资金。直接铺设的每公里平均造价,根据管线类型的不同在1000万到4000万之间。双舱或者多舱结构形式的综合管廊,每公里平均造价往往在8000万以上。在带来巨大社会效益的同时,建设综合管廊也给建设方带来了较为明显的成本压力。这些成本压力,一方面不利于管廊建设的开展,另一方面也影响到了管廊建设过程,包括施工方法的选择,临时结构设计以及风险管理措施等。早期试点项目中往往采用政府直接投资的方式,现今为了解决成本压力已逐渐过渡到引入社会资本的综合融资模式。考虑到社会资本的盈利需求,管线使用进度要求以及管廊承载的公益性,施工单位会受到巨大的工期压力。此类大规模的线性地下工程建设,在细部建设方面如施工缝处理、管线接口等节点需要特别关注。工期和成本的压力将会影响到工程建设,带来更大的不确定性。即使不考虑此种压力,综合管廊能否做到在运营过程中实现沉降和渗漏可控,仍需时间检验。此外,与其他地下工程相似,管廊在建设过程中面对地下水、塌方、沉降等危险,也面对各种自然灾害的冲击。如果不能采取有针对性的控制手段,很容易造成损失。例如东北某市现浇管廊结构周围回填土压实质量不佳,在地下水和周围环境变动作用下多次造成路面坍塌。另外考虑到管廊工作面较长,对周围人员和财产造成的损失也需要特别考虑。例如西南某市管廊施工吊装结构物时发生吊车倾覆,吊臂砸中路面多辆汽车,所幸未造成人员死亡。

综合管廊的商业运营模式仍需研讨。综合管廊建设成本巨大,需要在运营过程中回收部分成本。如何使管廊的商业运营走上正轨,实现经济可行,需要进一步研究和细化。首先,对于管线入廊的规定应当明确,包括管线入廊的要求以及费用的分摊等。对于已修建综合管廊的地段,应从政策角度促使管线入廊。在费用分摊方面,管线单位应当向管廊权属单位支付相应费用,包括租金及运营费用等。目前一些城市已经取得了一些经验,例如南方某城市规定管线单位在入廊时按照铺设长度一次性缴纳入廊费,此后按照占用空间面积分摊日常维护管理费用。其次,在日常维护管理的基础上,各相关方也应考虑到未来可能发生的意外费用。例如,结构整体刚度与设计存在差距,造成局部变形需要进行大修,这些大修费用应如何分摊?管廊在地震中出现裂缝影响到其耐久性,此种修复费用是否需要分摊?管廊中某管线发生破裂,对管廊结构以及其他管线造成损失,责任应如何区分?对于此类意外费用,现有综合管廊运营经验不足,需要未雨绸缪。第三,综合管廊在运营过程中,不仅应考虑到防止无关人员进入这一常规情况,也应考虑到防止恶意蓄意破坏甚至是极端事件。按照常规设计,管廊中集中了地区性的主干管线如电力、通信和上水,如果被恶意加以利用,后果不堪设想。

总的来看,综合管廊在规划、建设和运营过程中,仍存在很多困难。

综合管廊的风险特点

若从保险角度重新分析一下综合管廊建设期和运营期面对困难和各种风险,我们将会发现,保险可以在一定程度上解决这些问题。

建设期的风险特点。与其他地下工程类似,综合管廊也面临着自然灾害和意外事故的影响。此外,综合管廊的风险也有其自身特点。一是工作面大,受自然灾害影响范围更大。现有管廊建设多采用明挖施工,考虑到流水作业效率因素,工作面铺开很大。但是施工中的结构并未实现结构功能,对于自然灾害的抵抗力较弱,容易发生损失。例如北方某城市的管廊施工中突遇暴雨,施工单位调用全部水泵进行排水。但因地势较低且面积过大,基坑仍完全被淹。同时由于管廊施工改变原有地形,使周围街道也被淹。二是意外事故几率增加。与常见地铁车站的明挖施工相比,综合管廊开挖深度虽然较浅,但其开挖长度大大增加。这种增加就要求临时结构的周转次数相应增加,增加了安全隐患。另外即使开挖深度相对较浅,但对于大部分南方城市而言也已进入了含水层,仍需充分考虑基坑涌水的影响,以及雨季导致土体稳定性变化。三是对三者影响增加。现有管廊多在道路中心或一侧布设,施工时需占用部分道路。工地现场与道路平行布设,使其与三者的接触面大为增加,若不能采用针对性的设计与施工措施,极易造成三者损失。例如东北某市地下管廊的回填部分,在周围交通车辆往复荷载震动影响下出现路面坍塌。又例如,西南某市地下管廊基坑施工中,由于开挖导致地下水水位变化,引起沿基坑周围出现大量路面开裂。四是施工质量控制要求高。为保证管廊运行过程中的安全,施工质量需要特别关注,尤其是土体压实质量、管线开孔位置、防水卷材接口等。如果发生关键部位的质量不良,即使不会在建设期产生影响,也会造成运营期的安全隐患。五是还本付息压力风险。对于融资模式下修建的综合管廊,面临着还本付息的压力,对工期往往有关门的要求。如果发生意外事故造成管廊不能及时投运,对企业现金流将产生不利的影响。

运营期的风险特点。除了传统自然灾害和意外事故如火灾爆炸的影响外,综合管廊也有自身的风险特点。首先,从外部因素来看,地下环境的变化可以导致管廊结构损失。例如,城市地下水位发生整体变化引起的大范围沉降,对一般地下结构影响不大,但因为管廊结构的长距离线性特点,这种沉降将造成管廊结构的损坏。此外也需要考虑管廊周围开展基坑施工或桩基础施工的影响。现有试点项目多于新区建设,管廊结构完工先于周围建筑施工。后期周围建筑基坑施工时必然会对管廊结构造成影响,例如东部沿海某城市地下结构因周围建筑施工造成大面积开裂渗水。其次,从自然灾害来看,综合管廊仍面对大量风险。例如,管廊结构位于地下,通常认为受地震作用相对较小。但考虑到管廊本身的线性结构特点,以及内部布设的大量管线,其震害仍不能忽视。此外洪水暴雨的风险也需要特别关注。管廊内部虽有设计集水坑和抽水泵,但其设计用途为处理结构渗漏水和管线渗漏水。所以管廊防洪的重点是通风口和出入口等位置的挡水。如果设计和施工不当,易造成大量损失,并引发停水断电以等次生灾害。第三,从管廊结构自身来看,如果管廊自身结构施工质量存在缺陷,或者是设计勘察存在缺陷,在使用过程中管廊结构出现开裂、沉降或者渗水,将会造成管廊内部水气富集或者引起管线变形破坏。对于类似的缺陷,是否进行修复以及修复的费用如何分摊,目前仍无定论。第四,从管廊内部的管线来看,如果某些管线发生事故,将导致管廊本身或者其他管线事故。例如供水管线破裂,将会对本舱内其他管线产生影响。而燃气管线虽为单舱布置,但如果发生爆炸,还是会对其他结构产生影响。第五,管廊在运营过程中也需要考虑安防甚至是极端事件的影响。

风险与保险。综合管廊面对的这些风险,大部分可以通过保险渠道进行风险转移。如建设期面对的自然灾害和意外事故风险以及三者风险,可以通过购买建安工一切险并附加第三者责任保险。如对是否按期交付带来的现金流压力有担心,可以考虑购买延迟完工保险。同时,若建设单位对在运营过程中的管廊自身质量缺陷存在疑虑,可以在开工前购买潜在缺陷保险。进入运营期后,传统的财产险和机损险可以为运营过程提供保障。运营单位也可以考虑购买恐怖主义保险等来获得极端事件下的保障。传统工程险和财产险机损险产品,可以解决建设运营过程中对面的地下工程风险,以及自然灾害和意外事故造成的非日常运营费用。延迟完工保险可以为管廊投运提供资金保障,减轻资金获取压力。潜在缺陷保险可以为施工质量提供保障,为运营过程中的非常规大修提供费用支持。如果管廊运营单位对极端事件有保障需求还可以购买恐怖主义保险。通过这些保险产品,可以把综合管廊在建设和运营过程中的不可量度风险大部分转移为可预知的保险支出,从而降低管廊运营的不确定性,提高各方推进管廊的积极性。

推进管廊建设,保险人面对的挑战

虽然保险可以解决综合管廊建设和运营中的部分困难,但是保险公司在提供相应保险产品的同时,也面临相当大的挑战。这些挑战对于保险公司核保人的技术能力以及风险管理提出了更高要求。

核保资料的收集是风险识别和选择的前提。风险选择应建立在对风险充分了解的基础上。缺乏必要的核保资料,就无从谈起对风险的了解。对于工程险而言,与普通地下工程类似,核保人需要了解到施工方法选择与地质条件的匹配性,施工设计各方对于不良地质条件的应对方法,以及风险识别记录等,同时也需考虑设计和施工单位是否具有可比项目的实际经验。如果承保延迟完工,除工程进度计划之外,还需对项目的现金流计划进行评估,合理确定延迟完工部分保险金额。保险公司也应当在承保前与被保险人就工程进展过程通报,损失后的合理减损措施,以及项目运营资料提供等方面取得基本共识,以提高信任减少纠纷。如果承保潜在缺陷保险,则需要大量的工程细节且因项目本身而异,对核保人的技术要求就更高。

核保人的技术水平是风险识别和选择的基础。工程项目千差万别,大数法则的应用存在难度。技术的日新月异在给工程行业带来冲击的时候,也给保险行业带来了更大的不确定性。核保人面对不断出现的新技术,需要不断拓展自己的知识深度和广度,从本质上了解风险。如果核保人技术能力不足,纵使可以得到全部的核保资料,也不能对项目风险有实质了解,风险选择近乎听天由命,更无法为项目提供延迟完工保险以及潜在缺陷保险等复杂的保险方案。延迟完工保险的出险频度不高但是可能损失巨大,错误的风险选择将给保险公司带来很大负担。而潜在缺陷保险是典型的长尾业务,承保和理赔差距大多十年以上,这对核保人职业生涯的一贯性有较大要求,同时也给公司的风险累计和理赔设计带来了巨大考验。

保单设计是风险识别和选择的成果。如何在为被保险人提供充足保障的基础上做到有效的风险共担,是保单设计的重要内容。如果核保人对风险本身不了解,仅按照同类项目的保险条件照搬,很难实现保单设计的目的。建安工一切险的保单较为成熟,核保人在了解风险的基础上,可根据市场竞争条件确定承保条件。但若管廊项目承保延迟完工保险或者潜在缺陷保险,那么保单的设计将变得十分复杂。例如,国内现有工程险一般会附带一定程度的自动延期,对于延迟完工保险是否能接受此类延期以及如何接受延期,如处理不好将使保险风险发生本质变化。此外哪些保险责任可以引发延迟完工也需要特别明确。又例如,对于潜在缺陷保险如何承保地下工程,是一个巨大的挑战。众所周知,地下工程受地层和地下水影响较大,渗水和开裂是正常现象且十分普遍。并且因为项目本身长期位于地下,这些影响并不易被直接观测。常规潜在缺陷保险的保单,其来源为楼宇建筑,并没有针对地下工程进行适应性修改。如何设计保险条件,避免逆选择,是核保人需要注意的最基本的问题。

风险管理是实现保险可持续发展的重要手段。除了传统意义上的风险转移,以及发生事故按合同约定及时赔付之外,保险早已被给予了更重要的社会责任。通过有效的风险管理,不仅可以起到为保险公司降低赔付率的作用,更可以为施工单位和业主提出风险管理建议,从本质上降低风险事故发生可能,减少人民群众生命财产损失,实现多方共赢。从实际操作经验来看,常规的风险巡查在掌握项目进展,定期风险提示的基础上,还可以对客户关系维护、核保人技术提升起到积极作用。针对项目风险特别设计的风险管理计划,更可切中主题,为工程项目的主要风险提供改善建议,完善项目风险管控方案。作为大范围施工的地下工程,综合管廊在建设过程中更需要有完善的管控计划。如果承保了延迟完工保险,每次风险巡查时应尽可能的定量了解工程进展,如果发现项目记录存在缺失,应及时向施工单位做出提示,避免发生保险事故后理赔缺乏依据。如果承保了潜在缺陷保险,则需要在施工过程中依靠独立第三方进行质量控制,确保项目施工质量。然而,现有延迟完工保险和潜在缺陷保险的经验大部分集中在非地下工程,如何在这种大范围的地下工程中做到有效的风险管理,则是下一步需要研究的内容。

综合管廊的市场潜力巨大,每年上千公里的开工量,给建设单位、施工单位以及保险人都都带来了巨大的机遇和挑战。保险公司应当积极面对,在提高自身技术水平和风险管控能力的同时,积极为管廊建设提供有针对性保险产品,推进城市基础设施建设升级。

瑞士再保险中国区工程险团队联合综合管廊相关领域专家密切跟踪中国各城市综合管廊的规划、建设和施工进展。我们希望能与业内同仁通力合作,为综合管廊的建设及运营保驾护航,为现代城市发展与建设提供风险保障。


农业保险巨灾风险管理

中国是农业大国,农业是国民经济的基础。国家高度重视粮食安全,发展农业、造福农村、富裕农民、稳定地解决13亿人口的吃饭问题,这些一直是治国安邦重中之重的大事。在我国,依靠自身力量实现粮食基本自给的基本方针下,预计未来很长一段时间,我国粮食需求量还会继续呈刚性增长,而增产较大的阻力之一就是气候变化条件下极端灾害事件的频繁发生。

Read the whole story

保险助力中国推动未来清洁能源、粮食安全和城市恢复力

本文为瑞士再保险亚洲区总裁彭凱彤为世界经济论坛议题栏目撰写的博文

Read the whole story