中国建立巨灾保险制度的思考

众所周知,我国是世界上自然灾害最严重的国家之一,长期以来,党和政府在灾害应对及管理方面投入大量人力、物力、财力,也承担了巨大压力。十八届三中全会明确提出,“完善保险经济补偿机制,建立巨灾保险制度”。

保险作为市场经济风险管理的基本手段,通过市场机制引导商业保险公司积极参与巨灾风险管理,能够丰富我国灾害损失补偿渠道、健全灾害救助体系、提高巨灾保障水平、增强风险管理能力、平滑灾害引起的政府财政波动,是政府运用现代金融手段降低灾害损失影响的有效途径。为此,《金融博览》编辑部约请中国发展研究基金会秘书长助理、研究一部主任俞建拖,南开大学金融学院教授、中国财政学会绩效管理委员会执行秘书长李全,中国人民财产保险股份有限公司执行副总裁降彩石,共同探讨中国巨灾保险制度建设的重点和难点。

《金融博览》:中国建设巨灾保险制度,我们需要解决哪些突出的问题?基础条件如何?

俞建拖:当前,建立我国巨灾保险制度的首要问题是改变全社会对巨灾保险的认识,首先是对巨灾保险的认识问题。我国社会对保险的认识总体滞后,经济中保险的渗透率远远不足。一些似是而非的观点认为,巨灾保险是保险机构和政府对灾害的对赌。实际上,稍学过经济学原理的人都知道,保险的意义不仅在于灾后赔付的金额,还包括通过保险减少财政支出的不可预见性和波动性,以及保险意识和风险防范措施的加强所起到的减损作用。

其次是巨灾的外部性问题。巨灾的发生往往是不可测的,而一旦发生其影响又不限于局部地区,具有显著的外部性,单个的地方政府不愿意为整个风险事件买单。不仅如此,不同地区的灾害风险类型又相对固定,许多地方政府不愿意为其他地方可能会遇到的风险买单。但是,如果各地只为自己可能遇到的巨灾或巨灾的损失买单,又会显著降低保险的风险分散功能,这个时候迫切需要中央政府从国家整体的角度出发统筹推进巨灾保险,也需要保险机构根据各地各类风险事件发生的概率开发综合性的巨灾保险产品。

第三是保险产品的开发和技术支持问题。在巨灾保险中,所谓的对赌问题,实际上可以归结为保险精算和定价的技术问题,这个可以通过技术水平的提高来克服,而不是从根本上排斥保险。此外,综合性的巨灾产品的开发也需要强大的分析技术和模型来支撑。分析技术和模型,需要大量的数据支撑,这就需要各级政府和相关的部门扩大数据的开放,促进各级和部门政府的数据共享与整合。

第四是巨灾保险市场的发育。灾害风险及其可能造成的损失,是保险产品开发的依据。但是,由于过去对保险认识的不足,以及巨灾保险实践的缺乏,导致相关的风险定价缺乏依据,这在一定程度上也阻碍了巨灾保险市场的发展。
第五是孤立地看待巨灾保险和政府的角色。巨灾保险普遍具有外部性,并且与其他风险事件往往存在密切的关联。不仅如此,面对巨灾,在公共部门之外,私人部门实际上也可以从中发挥积极的角色,并与公共部门形成有效的互补,要克服巨灾靠政府的思维误区,形成商业性保险和政策性保险相互补充的格局。

《金融博览》:在中国建设巨灾保险制度的过程中,您认为制度建设的关键条件是什么?

李全:从社会发展和人民生活水平提高的角度来看,对于巨大自然灾害的风险覆盖已经成为最基本的需求层级。近年来,在中央财政和地方各级财政的推动和直接支持下,我国对自然灾害的防范和灾后重建以及对相关困难家庭的补助,起到了关键性的支持作用。目前巨大自然灾害的预测难度是长期存在的,而基于目前财政救助的事后补偿特征较为明显,对于自然灾害的直接救助仍受到相关程序和技术手段的限制,因此财政支出的压力较大。如何通过巨灾保险的模式来提升在自然灾害领域公共产品和公共服务均等化,是值得深入探讨并亟须解决的议题。如何弥合政策导向与政策实施之间的差距,究其难点,关键在于巨灾保险的基本政策程序不完善,即如何将巨灾保险在立法环节切入,以及实现相关法律法规对预算的支持作用,应该是我们现阶段研究的工作重点。
从顶层设计上来看,推行巨灾保险的第一步仍然是立法先行。目前,中国保险监督管理委员会已与财政部、国家税务总局等部委专门成立了巨灾保险制度工作小组,该工作小组是巨灾保险的顶层政策设计和推行部门。根据中央的部署,我国推行巨灾保险制度是目前在财政支持下的多层次巨灾风险分散机制,这是巨灾保险制度的基本框架;在这个基本框架下,征求意见并择机出台《地震巨灾保险条例》,将巨灾保险的立法工作与资金支持工作结合起来;最终,通过巨灾保险相关制度的逐步完善,将巨灾保险制度纳入国家综合防灾减灾体系之中。

从资金来源和项目安排上来看,巨灾保险的资金来源不能单纯依赖财政资金尤其是中央财政,但要积极发挥财政资金“四两拨千斤”的作用,研究以预算资金为先导,撬动包括政府、参保单位(个人)、保险公司、再保险公司、资本市场在内的多层次的巨灾防范、治理及风险转移机制,通过各方共同参与建立巨灾保险基金,使各方在巨灾保险领域的资金效用实现最大化。其中,财政资金的来源也不一定单纯依赖现有预算资金的分配,可以择机发行专门用于重大自然灾害的特别国债,以国家信用筹集巨灾保险基金的基础性资金;在资本市场上也不宜过度分散资金筹集来源,基于保险资金的久期匹配较长,可以通过银行资金保证巨灾保险基金的优先级融资,最终集各方之力保障巨灾保险的资金来源。

此外,还需要强化社会公众的巨灾保险意识,目前百姓参与巨灾保险的意识依然较为淡薄,这不仅仅与民众的社会保障观念有关,也与政府的引导和媒体的宣传有关。如何通过有效的手段促使社会各界参与到巨灾保险事业的发展中,集政府、金融机构、民众的资金之力,以科学的技术手段实现对大自然灾害的最佳防范,还值得我们持续、深入地探索下去。

《金融博览》:中国建设巨灾保险制度有哪些难点需要克服?

降彩石:首先是做好巨灾保险供给侧改善和优化。一是立足本国国情,明确给出巨灾的定义。在巨灾保险制度体系内,区分商业和基本巨灾保险,把基本巨灾保险作为国家灾害管理的重点,精准投放政策资源,准确保障民生痛点,最大化提高巨灾保险制度效率。二是丰富巨灾产品供给。根据建立巨灾保险制度总体规划,未来将进一步加强产品研发和制度设计,陆续出台洪水、台风等多灾因的巨灾保险产品,进而逐步形成包含主要灾害的综合性巨灾保险制度。三是丰富巨灾保险制度层次。建立巨灾保险制度的目的是保障民生,对城乡居民提供普遍的、基本的巨灾保障是制度最迫切、最主要的要求,其中,尤以灾害多发地区和经济欠发达地区为要。

其次,随着人民生活水平提高,基本保障可能难以满足广大人民群众的保障需求,积极推动商业性巨灾保险,作为基本巨灾保险的补充就非常必要。同时,鼓励各地根据当地实际情况,开展地区巨灾保险,充分满足地区差异化保障需求。国家和地方政府充分给予充分支持。巨灾保险具有准公共产品特征,市场失灵是各国建立巨灾保险普遍面临的挑战,需要政府和市场二者紧密结合,形成互补优势,才能有效应对市场失灵。国际上成功的经验表明,政府在巨灾保险制度中扮演着重要的角色。针对我国现阶段增值税和住宅地震保险实践,减免增值税除了能刺激巨灾保险供求外,还能够降低制度运行过程中诸多小额增值税计提和缴纳的操作成本,有助于提高巨灾保险运营效率。针对一些特殊群体的基本巨灾保险部分给予保费补贴,解决低收入群体巨灾保障诉求高,而购买力不足的问题,通过保险机制,引入财政杠杆,逐步消除因灾致贫和因灾返贫,切实让巨灾保险制度发挥应有作用。

再次是推动巨灾保险立法出台。通过立法,明确巨灾保险制度的产品形态和业务边界,明确各方权利义务和职责,规范运营流程和操作行为,明确政策支持形式和内容,对巨灾保险长期健康发展非常重要。另外,通过立法将巨灾保险以强制或半强制的形式确定下来,也是一些国家提高灾害治理水平和社会风险管理意识普遍采取的措施。从住宅地震保险制度运行来看,有两个问题尚需克服。一是再保险供给不平衡。再保险行业的供给意愿和水平还没有完全跟进,供给不足、缺失的情况仍然存在。二是需求端力量尚未充分释放。巨灾风险是低频高损的黑天鹅事件,普通老百姓主动参与巨灾风险管理和保险的意愿不足。一次重大灾害往往能够形成社会舆论的普遍关注和保障需求的显著上升,但是一段时间过后,又恢复到原先状态。社会整体风险管理意识和保险意识的提高,需要商业保险公司、政府、学术界以及新闻媒体等相关方面长期不懈地努力。

本文刊载于《金融博览》2018年第3期


巨灾保险制度融合社会治理任重而道远

中国经济进入新常态后面临的一个重大挑战是如何从“跑起步后再整理队形”的发展型经济模式转型为“步调一致整队进发”的发达型经济模式。前者是在时间中争取扩大缺乏的经济规模,后者是为已获得的巨大经济规模争取可持续的时间。正所谓“打天下易,坐江山难”。

Read the whole story

再保险:做好巨灾保险的坚实保障

近年来中国的巨灾保险建设工作发展迅速。中国目前的巨灾保险制度建设呈现全国设计与地方试点相结合的局面,渐成全国路线图。在巨灾保障过程中,再保险公司扮演着不可或缺的角色。由于巨灾保险天生具有较大的风险敞口,所以需要通过再保险公司把风险分散到国际市场上。最终,政府、直保公司和再保公司在整个体系中形成紧密结合的协作关系。如何认识和发挥再保险的作用,《金融博览》编辑部就相关问题采访了瑞士再保险中国总裁陈东辉、瑞士再保险公共利益风险业务亚太区负责人Vincent...

Read the whole story